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《改革國有資本授權體制方案》的十個核心問題剖析

劉 斌


今天,2019年4月28日,國務院正式發布了《改革國有資本授權體制方案》,文件編號‘國發[2019]9號文’。選擇一個重要的時間點,發布一個吉利長久的國務院文件,彰顯這個文件對于中國國有企業改革的里程碑式意義。無論從宏觀和微觀層面,我們都有必要對這個改革方案進行深入研讀,細細琢磨其中要義,推動國資改革進入一個新的階段。知本咨詢長期跟蹤研究和參謀國企改革,在此先就9號文傳遞的十個關鍵性問題進行剖析,權做引玉之磚,供關心國企改革的人士參考。


問題一:作為一個全國性改革方案,要向哪個方向改,改正什么問題?


問題二:如此龐大復雜的國有企業系統,通過什么方法實現整體上的放開搞活?


問題三:實行放權授權后的國資委,管什么不管什么?


問題四:什么樣的國有企業將能最大程度上從改革中獲益?


問題五:國有資本投資公司或運營公司獲得授權有哪些?


問題六:暫時沒有被列入國有資本投資公司或運營公司,國有企業該如何獲得授權?


問題七:國有企業需要什么樣的能力,才可以更好的獲得這項改革的紅利?


問題八:與之前國資改革文件相比,《改革國有資本授權體制方案》有什么新亮點?


問題九:《改革國有資本授權體制方案》還有哪些需要進一步明確之處?


問題十:國有企業應該如何利用好《改革國有資本授權體制方案》的政策機遇?


下面馬上開始,不要著急,慢看細品,多吐槽。


問題一:作為一個全國性改革方案,要向哪個方向改,改正什么問題?


就此問題,9號文開宗明義,簡單直接的給我們指出:“政企不分、政資不分的問題依然存在,出資人代表機構與國家出資企業之間權責邊界不夠清晰,國有資產監管越位、缺位、錯位的現象仍有發生,國有資本運行效率有待進一步提高?!比绻煤唵蔚脑掃M行闡釋,本次改革就是要解決自2003年成立國資委,形成“管人、管事、管資產”相統一的國有出資人管理機構,進而實施國有企業宏觀和微觀管理的十五年時間內,出現的政企不分、政資不分的新問題,進而通過這個改革,給國有企業一個更加有市場活力的監管和行動空間。


文件指出,要“打造充滿生機活力的現代國有企業”。這是本次改革要實現的終極目標,如果經過幾年努力得以實現,必將有力推動中國經濟在新常態下實現高質量發展的目標。


問題二:如此龐大復雜的國有企業系統,通過什么方法實現整體上的放開、搞活?


中國經濟體系高度復雜,中國國有企業的情況也千差萬別,如何通過一個全國性的政策來實現整體激活呢?9號文給出的答案是簡單的,那就是進行“國有資本分類授權經營改革”。我們認為這個改革有兩個層次的含義:


第一個層面,是從政府層面,堅決的、科學的給自己的職能界定邊界,同時保證所監管國有企業的責權利清晰,有充分的自主權?!罢补芾砺毮芘c國有資本出資人職能分開,依法理順政府與國有企業的出資關系,依法確立國有企業的市場主體地位,最大限度減少政府對市場活動的直接干預?!?/span>


第二個層面,是從企業層面,得到授權的國有企業將擁有完整的企業法人財產權和經營自主權。但正是由于企業的差別很大,所以9號文制定了一個有彈性的原則——“一企一策”?!鞍凑展δ芏ㄎ?、治理能力、管理水平等企業發展實際情況,一企一策地對國有企業分類授權,做到權責對等、動態調整?!?/span>


通過上述兩個層次的改革,我們一方面可以預見有很多目前使各級國資委系統不堪重負的直接監管和縱向深入介入國有企業經營管理的相關職能將通過重新定位,清晰的下放權力。同時,我們也能意識到這是一個持續的,可能是長期的過程,要根據不同國有企業的實際情況,一企一策推動實踐。


問題三:實行放權授權后的國資委,管什么不管什么?


這是一個特別關鍵的問題。改革國有資本授權體制,實際上要推動國資管理系統放權和授權,這將是十五年來不斷形成和強化的國有資產管理系統的直接變革。在這種變革之后,國資委作為國有出資人代表機構,如何調整自己的職能和定位,如何轉變監管模式,一方面推動國有企業煥發活力,另一方面又保證國有資本的持續健康發展?


就此,9號文明確指出,“出資人代表機構以企業功能分類為基礎,對國家出資企業進行分類管理、分類授權放權,切實轉變行政化的履職方式,減少審批事項,強化事中事后監管,充分運用信息化手段,減輕企業工作負擔,不斷提高監管效能?!?/span>


這段話的核心要義,我們認為是三點:


第一點,國資委對所屬國有企業的管理,從行政化審批式管理,調整到資本化糾偏式管理。按照這個邏輯,國企有諸多經營管理事項可以自主獨立決策,但整個過程要公開透明,國資委可以隨時進行信息掌控,并進行事后的糾偏糾錯。


第二點,國資委根據對于監管國有企業進行持續的分類,并在此基礎上制定放權清單,可以一企一策,可以分類授權放權。核心是“監管權利責任清單”制度的實行,這一制度是“負面清單”政策的創新性應用,國資委今后的重要工作將是動態維護和調整不同企業的清單內容,動態管理授權放權。


第三點,有望在不遠將來形成全國聯網統一的“國有資本大數據”系統。9號文明確安排,“出資人代表機構要加快優化監管流程、創新監管手段,充分運用信息技術,整合包括產權、投資和財務等在內的信息系統,搭建連通出資人代表機構與企業的網絡平臺,實現監管信息系統全覆蓋和實時在線監管。建立模塊化、專業化的信息采集、分析和報告機制,加強信息共享,增強監管的針對性和及時性”。顯而易見,這是一個史無前例的全國性信息系統,也將是一個巨大的信息化工程。


問題四:什么樣的國有企業將能最大程度上從改革中獲益?


9號文的重點內容,都是中在詳細描述如何對于國有資本投資公司和國有資本運營公司進行充分授權上面,因而,這兩類企業將在較大程度上承擔起原先國資委所負責的具體監管職能。


具體來說,截止于目前,國務院國資委一共公布了21家中央企業的國有資本投資、運營公司試點企業,另外去年年底統計的地方國有企業一共有122家國有資本投資、運營公司試點。根據9號文,這些企業將是國資委授權放權最主要的平臺。


客觀評價,在近一百家中央企業中只有20%的企業成為國有資本投資公司或運營公司,在各個副省級以上地方國資管理的1300家國企集團中,只有不到10%的企業成為國有資本投資、運營公司,這個比例并不能算高,所以國資授權體系的改革,我們認為仍將繼續深化,市場也呼吁有更多的國有企業被納入國有資本投資公司或者運營公司管理范圍!


問題五:國有資本投資公司或運營公司獲得授權有哪些?


9號文指出,對于國有資本投資公司或者運營公司,“授權放權內容主要包括戰略規劃和主業管理、選人用人和股權激勵、工資總額和重大財務事項管理等”,并就這三個方面分別進行了比較詳細的說明和解釋。


我們認為,上述授權內容,實際是針對國有資本投資公司或運營公司在業務權限、財務權限、人事權限三個方面的基本放權原則。


從業務上來看,文件規定國有資本投資或運營公司可以獨立制定發展規劃,并自行安排投資計劃,實際是把主業的投資權限充分授權給企業進行決策。這個授權看似充分,但實際執行起來并不容易,這是因為很多國有集團的戰略性投資、并購行為以及重大的資本性投資項目,都涉及到相關產業規劃和產業政策配套,區域發展規劃和經濟政策支撐,或者外商投資的相關政策銜接問題,因而會涉及到發改委、商務部等其他部委和地方行政體系的對接,因而,沒有國資委的參與和支撐,實際運作將難保順暢。


從財務上來看,“授權國有資本投資、運營公司自主決策重大擔保管理、債務風險管控和部分債券類融資事項?!睂⒇攧杖谫Y的權力直接授予企業,這個部分對于國有資本投資、運營公司的影響并不明顯。由于企業債務結構確定、資產負債管理本身國資委直接管理和干預并不多,同時又有人民銀行、銀保監會、證監會對于相關領域的監管政策,所以國有資本投資、運營公司在這個領域的獲得感有限。


從人事權限上看,9號文進行了比較大力度的授權。明確提出了五項授權改革:


首先是明確國有資本投資公司、運營公司董事會負責經理層選聘、業績考核和薪酬管理(除中管企業);


其次是探索董事會通過差額方式選聘經理層成員,推行職業經理人制度;


第三是授權國有資本投資、運營公司董事會審批子企業股權激勵方案,支持所出資企業依法合規采用股票期權、股票增值權、限制性股票、分紅權、員工持股以及其他方式開展股權激勵,股權激勵預期收益作為投資性收入,不與其薪酬總水平掛鉤;


第四是支持國有創業投資企業、創業投資管理企業等新產業、新業態、新商業模式類企業的核心團隊持股和跟投;


第五是實行工資總額預算備案制。


問題六:暫時沒有被列入國有資本投資公司或運營公司,國有企業該如何獲得授權?


9號文中,用了一個不太長的篇幅,來說明那些沒有成為國有資本投資公司或運營公司的國有企業,如何獲得授權,有哪些新的權力。


“對未納入國有資本投資、運營公司試點的其他商業類企業和公益類企業,要充分落實企業的經營自主權,出資人代表機構主要對集團公司層面實施監管或依據股權關系參與公司治理,不干預集團公司以下各級企業生產經營具體事項?!?/span>


“對其中已完成公司制改制、董事會建設較規范的企業,要逐步落實董事會職權,維護董事會依法行使重大決策、選人用人、薪酬分配等權利,明確由董事會自主決定公司內部管理機構設置、基本管理制度制定、風險內控和法律合規管理體系建設以及履行對所出資企業的股東職責等事項?!?/span>


通過分析我們認為,雖然文字不多,但是國資委已經明確說明了幾個授權的邊界:


國資委監管界面只涉及一級企業集團,不再縱深管理到下屬的重要二級或三級子企業;


加快建設國有企業的董事會,并將之做實,成為授權經營的決策主體,有理由相信各地國資會加快推進國企現代董事會的落實工作;


董事會能夠決策的事項包括重大經營決策、選人用人、薪酬分配等人權和業務權。促進國有企業更加按照《公司法》確定的法人權力進行經營。


問題七:國有企業需要什么樣的能力,才可以更好的獲得這項改革的紅利?


9號文在“加強企業行權能力建設”一個部分中,專門講到,不是所有的企業都能享受這項改革的好處,也不是企業一成不變就能利用好這項政策?!皣衅髽I進一步完善公司治理體系,強化基礎管理,優化集團管控,確保各項授權放權接得住、行得穩?!?/span>


在這個部分的論述中,9號文對于上述幾點意思分別進行了詳細展開,我們分析后,將這幾點歸納為國有企業要進行“四好企業”改造:


首先是“治理好”。其中最為關鍵的步驟是將國有企業董事會的建設作為重中之重。董事會的職能要健全,董事會的決策機制要深化,董事會和經理層的關系要清晰,這樣的董事會,才能承擔起國有資本授權經營的的重大責任。


然后是“制度好”。國有企業的制度體系總體來說是完整的,但煥發活力的國有企業,需要實現人事制度的市場化,也就是充分推行“三項制度改革”,我們很難想像一家沒有市場化能力和機制的國有企業,在得到授權后能夠直接贏得市場競爭,所以,制度好,最重要的是實現內部機制的市場化。


再后是“管控好”。9號文區分不同類型的國有資本平臺,分別使用了戰略控制型、財務控制型、運營控制型等幾種國際通用的集團管控模型進行描述,是希望國有企業能夠根據自身戰略和業務特點,選擇合適的管控模式和組織形式,實現組織效率的最大化。


最后是“資本運作好”。這是9號文中點出混合所有制改革的部分,指出要提升國有資本的效率,提高資本流動性,放大國有資本功能。通過清理退出一批、重組整合一批、創新發展一批,實現國有資本形態轉換,變現后投向更需要國有資本集中的行業和領域。這一部分,再次明確了國有資本可進可退的基本戰略,強化的資本流動性。對于各地國資推動國有企業的改革和國有資本的進退又指明了方向。


“四好企業”,是9號文中對于能夠充分行使國有資本授權的國有企業提出的要求,我們認為,更是中國國有企業需要市場化改革的重要方向性指引。只有這樣的企業,才可能通過國資的改革,獲得自己的新生。


問題八:與之前國資改革文件相比,《改革國有資本授權體制方案》有什么新亮點?


作為一個全新的歷史性文件,9號文是在總結前兩年國資委推行國有資本投資公司、運營公司試點工作,以及國有企業改革1+N政策基礎上,由國務院頒發的改革綱領。從地位和作用來看,是上升到國家大政方針層面的改革,不再是部門規章。如果說亮點,這個文件的高度,就是最大的亮點,它預示著一個國企改革的基本方向性判斷,我們可以對未來十年左右時間的國有資本監管和國企改革方向,有更加清晰的認識了。


從具體內容來看,9號文的很多原則和規定,都是在過去多年實踐經驗基礎上的再次提煉和總結強化,肯定了包括董事會建設、國企職業經理人、國企核心層長期激勵、國企市場化獨立經營等成熟和先進做法,再次重申了政企分開、政資分開的基本原則。這些都是在全國范圍內加以推廣的基礎性規定。


有一點值得注意,文件明確指出,“支持國有創業投資企業、創業投資管理企業等新產業、新業態、新商業模式類企業的核心團隊持股和跟投?!边@個原則是在相關文件描述中第一次出現,是一個重要的政策創新。由于創投企業、新興科技公司、產業基金等這些新類型公司已經成為不少國有企業發展新業務的助手和工具,所以,這樣一個政策性規定,必定推動國有企業通過創投性公司驅動新發展的速度大大加快!


問題九:《改革國有資本授權體制方案》還有哪些需要進一步明確之處?


縱覽9號文,氣勢恢宏,內容詳盡,能夠在一個相當長的時間內指導國有企業的改革工作。不過,我們也發現,其中有個別地方還需要進一步進行政策明確和細化,以方便實施和操作:


1.“一企一策”的評估尚難廣泛實踐


“一企一策”、“動態授權”是9號文傳遞給的重要改革原則,我們認為,這個原則具有科學性和高度必要性。不過,在具體落實這八個字的過程中,如何避免人為因素的判斷和干擾,同時減少國資委評斷工作的難度和工作量,這將是一個直接的挑戰性問題。同時,不同的省份、城市,如何保持一個相對合理和對等的企業授權評價框架,而不是各行其是,標準雜亂甚至自相矛盾,這些都是國資系統需要深入落地思考的問題。


2.非國有資本投資公司、運營公司落實政策的盲區


在9號文中,分別區分國有資本投資公司、運營公司和其他商業類企業和公益類企業兩種類型進行了不同的授權重點展開,經過我們分析,其中有幾個內容歸屬尚不清晰,需要進一步明確:


國有資本投資公司、運營公司要積極引入職業經理人制度,對市場化選聘的職業經理人實行市場化薪酬分配制度,完善中長期激勵機制,這一項制度,能否平移到其他商業類企業和公益類企業當中,目前并不明確。


同時,“國有資本投資公司、運營公司董事會審批子企業股權激勵方案,支持所出資企業依法合規采用股票期權、股票增值權、限制性股票、分紅權、員工持股以及其他方式開展股權激勵,股權激勵預期收益作為投資性收入,不與其薪酬總水平掛鉤。支持國有創業投資企業、創業投資管理企業等新產業、新業態、新商業模式類企業的核心團隊持股和跟投?!?/span>


上述這兩項規定,明確是對國有資本投資公司和運營公司下屬企業適用的,是否能夠適用到商業類國有企業集團當中呢?這一類充分市場化競爭,但尚沒有成為國有資本投資公司、運營公司的企業,實行核心層長期激勵是市場化的必要手段,如果嚴格按照9號文,不能執行這些政策,是不是會影響大量這類企業的改革進程和效果呢?


問題十:國有企業應該如何利用好《改革國有資本授權體制方案》的政策機遇?


這是我們今天要說的最后一個問題了,也是很多企業關心的問題。中國的國有企業改革進入了重要機遇期,關鍵的窗口期,在這個時刻,9號文的頒布,無疑給國企注入了新的燃料,未來的改革方向更明確,節奏將更緊密。


國有企業需要深入研究這個文件帶來的歷史性機遇,努力打好三張牌:


1.產業牌


國有企業要緊緊抓住9號文對于國有資本投資公司、運營公司的規定,以及國資布局進退的戰略過程,明晰自身戰略主業,主動融入地方或者行業的國有資本產業重組和調整的歷史進程里,建立更有競爭力的產業地位和核心業務領域,爭取盡早成為國有資本投資公司,進而代表國資行使更大權利,推動更大成長。


2.改革牌


9號文明確規定和要求,國有企業提升行權能力。這就要求國有企業必須改革,“不能抱殘守缺”。國資委選擇和評判授權多少的維度其實已經說得十分明白了,那就是做我們總結的“四好企業”,在治理、機制、管控、資本運作等方面體現出國有企業的核心競爭力,這樣才能擔得住這個權,扛得住這個責。


做“四好企業”,就要求國有企業大力推動市場化改革、大力推動內部業務整合,只有做好改革,才能迎接國資授權的新機遇。


3.分解牌


9號文是國務院深化國企改革的歷史性文件,國資委系統為此做出了大量的努力,將會有為數眾多的權力隨之而來,國有企業集團做好準備了嗎?


國有資本投資公司和運營公司,本身都是小集團、大企業,國資授權到了集團,這個小集團擁有如此重要和舉足輕重的權力審批,能否用得好?用的到位?這就需要進一步根據戰略和業務特點,將相關授權進一步分解到不同的產業板塊和下屬企業去,這是一件系統性工程,并不容易。


總之,國有企業面臨歷史性機遇,如何可以綜合打好產業牌、改革牌和分解牌,那么,我們相信,就能百尺竿頭更進一步!


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